美国大选中的金钱、游说和选票

来源:网易【回声】 | 发布: | 发布时间:2016-01-17,星期日 | 阅读:1,770

作者:小墙

在舆论对美国政治献金的庞大数额津津乐道时,经济学家Tullock却提出了这样一个问题:“为什么美国政治中运转的金钱这么少?”

其实答案非常简单,美国选举基于以一人一票的规则运行,如何抓住民心赢得选票对候选人更为重要,比起政治献金本身,利益集团更有份量的砝码在其覆盖的选票。以美国政治中最大最多的利益集团的农业为例,2000年农业政治行动委员会(PACs)们一共在各种选举上只花了370万美金。同年,美国国会拨款220亿美金作为农业补贴。如果农业利益集团用捐赠买到了补贴,这笔回报率高达600,000%的投资简直赚翻了,这在任何投资中都是不可想象的。而实际上,农业利益集团送出的不仅是政治献金,还有它所覆盖的众多从业者的选票,以此换来了巨额农业补贴。

此外研究发现,各利益集团在美国选举中支付的捐赠,和他们覆盖的人口之间实证上存在倒“U”型数量关系,并不是捐得越多影响力就越大。这不难理解,小的利益集团人数少,拿不出多少政治捐赠并不令人奇怪。而覆盖人口多的利益集团,只要他们的选民去投票,就可以施加足够的影响,也无需捐赠太多。

而且政治献金专款专用 的资金,政客不能私吞,所以只有转化成选票对候选人才是有价值的。如果用选举开支收买选票成本是相当高的。研究者Bombardini & Trebbi用他们测算出的边际转换率,把选票换算成金钱,再代入上述的农业补贴例子,发现政治投资的超额收益率减少了几个数量级,达到了相对合理的水平。因此,选票的决定性作用和金钱购买选票的无效性几乎可以回答Tullock 的问题。

即便是各经济利益集团最集中施加影响的贸易政策上,政客也不会过度考虑金主的钱包。

美国前总统小布什当选后,于2002履行其选举诺言,大举增加对钢铁产业的关税,以保护产钢州西弗吉尼亚和宾夕法尼亚的钢铁业不受进口损害。这两个摇摆州历来是美国大选的必争之地,对布什的当选和连任至关重要。该关税的受害者欧盟聪明地威胁要对橙子和车施加关税。之所以选这两样商品,是因为佛罗里达盛产橙子,而密歇根产车,这两个殃及的州也都以民意摇摆著称。在连任压力下,布什不得不提前取消了钢铁关税。众所周知,美国的头名过关制度中,最终的选举人票是以州为单位计算,因此摇摆州与其他州的区分对选票考量极其重要,对献金筹集却无足轻重。布什在贸易政策上的一进一退,说明他的连任掌握在选民而不是金主手上。

2016年大选目前竞选资金排名第一的布什初选选情却不容乐观。/AP

对金钱在大选中的无效性,一个可能的解释是各利益集团的“政治行动委员会”作为候选人筹集资金的基本单位,给出的捐赠是有上限的。如此一来,捐赠规模受到了控制。然而2010年的“联合公民”诉美国选举委员会案(Citizen United v. F.E.C.)改变了这一局面。最高法院认为,花钱发声支持自己认可的候选人是言论自由,此前对政治捐赠的管制有违宪法精神。

这一判决为“超政治行动委员会(super PACs)”的出现铺平了道路,也使得部分评论人士产生了不无道理的担忧:更多金钱的涌入或许会威胁到美国民主。

但共和党初选的民调情况却与这种担忧截然相反——不同候选人参选支出与民调支持率呈现负相关性,支出越高,民调越惨不忍睹。这表明“政治献金”的多少并非支持率的主要决定因素,财团、富豪们在“超政治行动委员会”的庇护下火力全开也不能改变这一事实。

超政治行动委员会之所以收效甚微,主要有两大原因。首先竞选开销可能也遵循边际产出递减的常见规律——多花一倍的钱打广告,并不能换来选民双倍的青睐。而定量政治学的研究表明,美国竞选广告本来就买不到多少选票,前加州州长布什自信地走过工厂车间的录像,并不能说明他能为选民创造更多就业机会。更何况,美国法律规定超政治行动委员会只能独立地花钱宣传自己支持的候选人,而不能和候选人的团队有任何勾兑和合作。缺乏沟通使得它们打出的广告多粗制滥造,并不能很好地配合候选人的竞选需要,因此广告效果目前并不明显。

既然竞选开支兑换选票如此低效,那么它对政客的政治纲领影响甚微也并不奇怪。Ansolabehere, de Figueiredo, & Snyder的研究表明,发现选举捐助来源对议员的投票记录没有任何影响。

事实上,在2014年,美国人在联邦中期选举上花的钱还没有购买万圣节装饰、贺卡和糖果的开销多。

尽管联邦对政治行动委员会的捐赠有严格的限额,实际的捐赠常常连这个限额都达不到,美国竞选开支在GDP中的占比也长期呈下降趋势。Ansolabehere等人甚至得出结论,捐助者为候选人捐钱无非是为了自己心理上的满足,并不是为了影响公共政策。

但这样的结论还是难免仓促。为政客捐款虽然不能直接买到太多政策上的倾斜,但它疏通了金主与政客之间的关系,从而赢得后者的信任。这种信任关系的建立,并非靠利益集团直接捐助政客,而是长期的游说活动中建立的密切联系。

尽管选举捐助获得了较多的媒体关注,但从利益集团花费的金额上看,游说耗费的资金是政治捐赠的近十倍。从1970年代起,游说逐渐成长为一个庞大的产业,在华府的K街形成了产业集群;仅在2008年,行会、工会、公益组织等利益集团就在游说上花费了30亿美金。游说并不是贿赂和腐败,利益集团不得为其游说的政客提供任何物质利益,连送礼、请吃饭都严格禁止。这30亿美金其实都被游说产业纳入了囊中。

既然得不到直接的好处,公务繁忙的政客为什么要花时间和说客打交道?说客作为利益集团传话的信使,又有什么资本吃下如此庞大的回报?这涉及到游说行业广受误解的本质。

游说产业产生的初衷,是为政客填补信息上的鸿沟。以国会为例,议员们术业有专攻,却常常需要在各种不同的议题上表态、投票、讨价还价。这要求他们拥有外部的信息来源。例如,一个专长在于外交事务的众议员,必须通过其他渠道才能了解一项教育法案如何影响他的选民的利益,从而做出明智判断,保证自己连任;而法案涉及的相关利益集团最有能力提供这方面的专业知识。

为了保证说客提供的信息具有一定的可靠性,政客、利益集团与说客之间形成了丰富的博弈关系。首先,游说活动本身成本高昂,利益集团既然愿意花大价钱来游说,说明确实深受相关政策的影响。这让政策制定者会更加慎重考虑政策走向以及该利益集团,尤其是它所覆盖的选民的利益。

另一个重要的策略因素是与政客“关系”对于说客的事业和收入至关重要,说客往往需要与政客保持长期合作的关系,不得不提高信息传输的质量。尽管游说活动也给了一些集团兜售狭隘利益的机会,但它远非一种反民主的制度。政客从说客中搜寻信息的目的无非是制定能让自己连任的政策,最终的目的仍然是讨好选民。因此,他们也会对说客的信息留一个心眼。1995年的“游说公示法案(Lobbying Disclosure Act)”规定游说方必须提交公开详细的游说报告,公开透明,这也有助于让政客判断政策时可以参考更可信的多元消息。

利益集团与政客的关系更多建立在长期游说活动上,双方利益制衡。

假如没有游说活动提供专业性知识,立法机构只能制定和通过大而无当、缺乏技术细节的法案。而这样的立法风格会把更多的自由裁量权留给官僚机构。官僚与议员不同,他们的乌纱帽并不直接取决于选票,这损害了民主问责能力,还让大量信息成本落在了纳税人头上。游说产业的贡献在于,他们在决策信息的市场上提供了来自社会的竞争和制衡,避免僵化官僚国家的产生。除此以外,利益集团之间的竞争也稀释了政客获得信息的成本。而现实情况是,游说活动和政策变化之间并没有强的相关性,金钱在美国政治中的角色远没有不少人认为的那么糟糕。

公众对利益集团选举捐赠和游说活动的质疑,则多是担忧金钱使部分人或多或少地拥有了超出“一人一票”的权力,使得选举背离民主与平等的原则。公众存在这样的忧虑,归根结底是因为监督、规范政府行为的能力在公民中并不是均匀分布的。金钱、关系、名望、知识、非党派性、或者意识形态上的审慎,这些条件都能使一部分公民更有效地对政府行为做出监督和规训。要有效地促进问责,政治制度就不得不把更多的权力分配给具有这些条件的公民,而这又在边际上削弱了政治代表的平等性。

2010年,联合公民组织主席Dave Bossie在联邦最高法院前。/nytimes

允许社会各界为政治候选人筹资就是这样一种制度设计。它给了愿意出钱的公民更多的权力,从而损害了平等。但如果没有这种机制,分配竞选资源、拨款传递选举信息的大权就落在了官僚机构和政党机器,这种自主性会降低国家对社会负责的程度。

同样,允许压力集团通过游说向立法者传递信息,也有着类似的、避免产生拜占庭式官僚国家的作用。它们的本质都是用民主政治的平等代表,来换取民主政治的问责。但这并没有破坏美国政治的民主本质。上文的分析表明,使政客趋之若鹜的归根结底是选票。选票才是美国政治的燃料,而金钱更多起着促进问责的润滑油作用。

出于独特而复杂的历史、经济和文化背景,美国在制度设计的岔路上多数时候选择问责而不是平等代表,如今她的制度可能是发达民主国家中最偏重问责的一个。而她的族群宗教差异、经济不平等和地域异质性使得社会中充满多层次的利益冲突,这让平等代表的重要性日益突出。美国是否应该重新考虑她或许顾此失彼的制度选择?或者,制度创新可以推进“制度可能性边界”,让她在不牺牲问责的前提下促进平等?这是美国公民、政治家和改革者需要思考的问题。

平等是现代政治的重要前提。每一种可辩护的当代政治哲学都必须维护某种形式的政治平等。正因为这种平等在民主社会如此深入人心,观察者和评论人士观察到美国政治中的不平等元素会产生可以理解的义愤,有时会因此轻视问责和平等间深刻的权衡,甚至夸大美国政治的不平等性。这也引发了舆论、政治和学术舞台上的无休止的辩论。万幸,制度发展全面落后的国家在这两个维度上都有充足的进步空间,不妨把这些令人烦恼的辩论留给成熟的民主社会去纠结。



 

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