英国媒体监管:无关政府坚持自治

来源:网易另一面专栏 | 发布: | 发布时间:2013-03-28,星期四 | 阅读:1,674

导语:从2005年英国媒体窃听王室曝光,至2011年默多克所在的国际新闻公司,被爆出非法截取、窃听众多名人电话丑闻,英国三大党派于日前发表公开声明,成立新的新闻监管机构,确保媒体行为规范。这项被称为“史上最严厉”的监管协议,并非如部分媒体所称,是“政府监管”,而依旧保持着“媒体自治”的本质。

1、英国废除“王室控制舆论”源于近400年之前

1641年由王室管制出版的“星法院特许令”在抗争下取消,开启了“出版自由”历史

1570年,英国女王伊丽莎白一世将枢密院(君主的顾问机构)的司法委员会改组为直属女王的皇家出版法庭,即“星室法院”,并颁布特别法令――也就是著名的“星室法院法令”,严厉管制出版活动,例如“一切印刷品均须登记”“有搜查、扣押、没收非法出版物及逮捕嫌疑犯的权力”等等。

伴随着十七世纪的英国资产阶级革命,英国报纸开始与政权压制进行长久的抗争,直至1641年“星法院特许令”取消,1694年“报纸执照令”废除。英国人最早开启了整个世界的“出版自由”的历史:“任何人均可办报”成为新闻自由的代名词。

2、媒体自发成立监管机制,奠定“媒体责任”基础

英国媒体于1936年即自发成立监管自律机制;哈钦斯的“社会责任论”为世界传媒理论奠基

在“新闻自由”的基础上,监管自律机制也是英国媒体自发成立的。1907年,英国成立全国记者联盟(NUJ),并于1936年制定了一部行业道德规则――《行为准则》(Code of Conduct),并在此推动下,相继于1953年成立了“皇家新闻委员会”(Royal Commission on the Press)以“推动通过报刊的意见的自由表达和最大限度的确实可行的新闻描述中的准确性”,以及“报业总评议会”(The General Council of the Press)评估新闻界的失范行为并做出裁定,对损害报业声誉的不良行为予以公布并谴责。

时任芝加哥大学校长的哈钦斯曾于1947年发表了被称为传媒的“社会责任论”奠基的总报告:《一个自由而负责任的新闻界》。其中提到:“新闻自由是政治自由的基础……表达自由在各种自由权中是独一无二的:它促进和保护其他所有的自由。”

由于英国没有《出版法》和《新闻法》,媒体行为依靠“评议会”不断完善相关监管规定

然而,由于评议会成员多数是报业从业者,因此很少做出对各报不利的裁定。而一旦有媒体不领情,就使评议会更为尴尬。比如报纸常常拒绝以显着位置刊登它的审定结果,像《太阳报》就曾把它的两则批评刊登在23和24版上,《世界新闻报》也把对它的非难用小字印刷,而且混杂于性用品的广告之中。甚至《每日电讯》也公开拒绝遵守评议会关于种族报道的道德约束。

1962年,第二届“皇家新闻委员会”对其进行了严厉的批评,并建议政府给予报刊评议总委员会一定限期进行革新。由于英国没有《出版法》和《新闻法》,所以对于报纸内容没有专门法律规章的制约,也没有专门的管理机构监管,只要不违反基本法律中的相关规定,政府不会横加干涉。于是,“报业总评议会”分别于1967、1971、1973出版了关于“藐视法庭”、“隐私”、“诽谤”的说明。

3、建立独立于政府和媒体的投诉委员会

1991年,英国“报业投诉委员会”(PCC)建立,作为自律机制在媒体与投诉者之间进行协调

1988年秋,鉴于英国报纸不断侵害公众权益,报刊评议会对“保护新闻自由”和“谴责新闻滥用权利”两者间的矛盾逐渐显现。报业投诉委员会(Press Complaint Commission,后简称PCC)正是在此基础上建立的。作为一家新闻仲裁组织,PCC的工作是以《编辑行为准则》(the Editors’ Code of Practice)为基准,处理相关的投诉工作。在接受并评估了关于新闻报道的投诉之后,在媒体与投诉者之间进行协调。

根据投诉案例的严重程度,有不同的处理方式和结果,但这种处理方式通常不包括经济赔偿。如果投诉已经得到解决,投诉委员会会将整个投诉的情况进行整理之后在网站上公布。2009年,涉及违反《编辑行为准则》的728项投诉中,有609项通过相关报刊的主动补救措施得以解决,最终仅有18项由PCC出面进行公开谴责。

媒体公开皇室成员私密调情照片、戴安娜王妃逝世,推动更为严厉的媒体规范出台

1992年8月,约克公爵的妻子和美国富豪布莱恩(John Brian)到法国海滨度假。公爵妻子上身全裸和该富翁调情的情景被一名法国记者用长距离镜头拍摄到,并卖给了《每日镜报》。此事对王室声誉打击极大。此事发生之后,PCC、各严肃性的报纸、政府和上下议院议员谴责《每日镜报》。然而仅仅是谴责,并没能让英国媒体对政府和王室“放手”。

1997年,深受公众爱戴的黛安娜王妃在媒体车队的追拍中车祸逝世,公众对于大众传媒在这一事件中扮演的角色异常不满,大众传媒的公信力也直线下降,才使得PCC对“行为规约”作出全面修改。时年,被称为“欧洲最严厉的传媒准则” 出台,包括限制了媒介借口“公众利益”滥用权力,以及禁止在新闻信息获取中的有偿行为等等。

2005年英国媒体“窃听丑闻”频频爆发,遭窃听手机数目一度高达3000部,305名记者曾光顾同一名私家侦探

2005年,《世界新闻报》专责报道皇室新闻的记者古德曼被揭发窃听皇室工作人员的手机,于2007年被判监四个月,这是英国自1963年首次有记者被判监。随后,职业足球员协会行政总裁泰勒手机被窃听,《世界新闻报》不惜花费70万镑与泰勒私了。

根据《卫报》随后展开调查报道,揭发遭窃听的手机数目达二、三千部之多,对象不只皇室成员,还包括明星、副首相彭仕国和其他高官等,而窃听则成为《世界新闻报》记者们惯用的手法。而早于2006年和2007年,“信息专属公署”曾两度调查报刊使用非法手段获取个人信息,发现305名记者曾光顾同一名私家侦探。

尽管政府承认报业自律是最佳途径,但投诉委员会仍旧因“无权开罚单、仅能调节投诉”而解散

正如同英国报业投诉委员会主席在2000年年度回顾报告中所称:“我们所作的不仅仅是建立一流的投诉处理机制,我相信PCC也改变了不列颠整个报刊文化。”多数英国人依旧认为,“对报业施行法律控制,或以此开启控制报刊内容之门,并且将使政府蒙受新闻检查之讥。”政府在原则上仍然认为报业自律的途径最佳。

首相卡梅伦(D.Cameron)则指出,“仅仅依靠PCC这样的组织来实现媒体自我监管是不太现实的,现在需要一个全新的机制,这个机制必须真正独立,即独立于传媒,也独立于政府。”2012年3月8日,英国新闻投诉委员宣布解散这一媒体自我监督机构并筹建新机构,以挽回因窃听丑闻受损的社会形象。

4、新出台的监管协议仍非政府直接管辖

相比投诉委员会,新监管协议有权责成报纸改错并进行罚款,而媒体无权否决其任命

时隔一年,根据2013年3月18日这项被英国首相卡梅伦称作“英国史上最严厉”的传媒业协议,英国即将成立的独立新闻监管机构有权对媒体的不当行为处以最高100万英镑(约合938万元人民币)罚款,并要求媒体对本身不当行为在报纸显著位置公开道歉。与此前的PCC相比,新的媒体监管机构有权责成报纸修改头版文章的错误,并在头版刊登道歉声明,媒体则无权否决对监管人的任命。

相比而言,原有的投诉委员会其本身决定对媒体并没有约束力,也无权对违规媒体进行处罚。根据英国一家媒体民调显示,70%的英国民众希望政府建立一个有法律实权的独立媒体监督机构,能够对媒体的不当行为进行处罚,强制媒体进行道歉和赔偿。

新监管协议本质上属于具有契约性质的“皇家特许权”,保证了其是脱离于政府与媒体的第三方机构,且无法被任一方轻易修改

而新机构不采取立法而采取皇室特许状(Royal Charter)――即由英国君主签发的正式文书,正是因为起源于1066年的英国“皇家特许状”本身具有的契约性质,不仅规定了新的监督机构拥有的权利与责任,另一方面则保证了政府或机构本身均无法对其轻易修改。

各大媒体依旧认为新协议是“对言论自由的威胁”;相反有学者则认为新机构不过是在“做自己的工作”

仍有媒体的不依不饶。《纽约时报》公开表态皇家特许权:“会威胁到言论自由,甚至小出版商和互联网网站的生存。”而英国媒体对于即将建立的独立监管机构的不安,则是因为其有权利下达道歉的命令并且将投诉提交至法院进行仲裁和审理。新机构的设立将结束英国媒体普遍松散的自律格局。

然而,正如同财新网某记者所称,“协议的核心是要建立一个新的监管机构,但这一机构并非政府直接管辖,而是媒体自治,且媒体并无加入的义务。”伦敦的威斯敏斯特大学媒体史的学者同样表示,与原有的投诉委员会相比,新机构唯一的区别就是,将有官方认可并接受定期审查,以确保“它是做它的工作”。

结语:此前产生在某些媒体中的腐败与丑闻,究竟是让媒体市场的运转慢慢的解决,还是通过一个更为严格的独立监管机制来走“捷径”,依旧没有定论。但能够肯定的是,没有任何一个政客愿意面对挑战历史所带来的风险。



 

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